Los acuerdos marco se encuentran configurados como un sistema de racionalización de la contratación, los cuales se caracterizan por preestablecer una serie de condiciones o términos que serán comunes a todos los contratos que se adjudiquen durante la vigencia del acuerdo marco. En relación con esta cuestión, el artículo 101.13 de la LCSP establece que, para los acuerdos marco, se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición. Sobre lo anterior cabe preguntarse cómo afecta la determinación del valor estimado del acuerdo marco durante su ejecución ¿constituye un límite cuantitativo?
Miriam Santiago – Consultor jurídico – Asuntos Públicos – KALAMAN CONSULTING, SL
Pues bien, con la anterior regulación, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) en su Informe 17/2012 concluía estableciendo que el valor estimado en los acuerdos marco constituía una estimación cuyos efectos se agotaban en el momento de la licitación por lo que no constituiría un límite cuantitativo para los contratos derivados de los acuerdos marco, conforme al artículo 88.8 TRLCSP. De esta forma, aunque se hubiera sobrepasado el importe del valor estimado del acuerdo marco, siempre que no hubiera transcurrido su plazo de duración, no habría que modificarlo. Atendiendo al concepto del valor estimado, la JCCPE señala lo siguiente:
“Este concepto es un concepto tradicional en el Derecho español sobre contratación pública que alude al límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación. Su finalidad es concretar el importe máximo de gasto inicial previsto del contrato y atender a su cobertura con el correspondiente crédito que ha de existir en cuantía suficiente.
La consecuencia de lo anterior es que el presupuesto ha de fijarse en todos aquellos contratos o negocios que impliquen directa e inmediatamente gasto, pero no en los que no concurre tal circunstancia, como es el caso de los acuerdos marco. El acuerdo marco no tiene límite cuantitativo de gasto, ya que no tiene presupuesto al no implicar obligación económica alguna, sin perjuicio de las estimaciones que se contengan en el expediente a los efectos de justificar la celebración de un acuerdo marco para satisfacer ciertas necesidades públicas y someterlo o no al régimen de los contratos sujetos a regulación armonizada”.
Ahora bien, a raíz de la reciente jurisprudencia del TJUE, la JCCPE se ha visto obligada a revisar la doctrina contenida en su Informe 17/2012.
La sentencia del TJUE de 17 de junio de 2021 (asunto C-23/20) determina que conforme a la normativa comunitaria no es posible que el poder adjudicador pueda no respetar la cantidad máxima establecida, pues supondría un posible perjuicio de los derechos de los operadores económicos partícipes en el acuerdo marco y de los principios esenciales de la contratación pública:
“A este respecto, la indicación por parte del poder adjudicador de la cantidad o el valor estimados y de una cantidad o un valor máximos de los productos que deben suministrarse en virtud de un acuerdo marco reviste una importancia considerable para un licitador, ya que este podrá apreciar, sobre la base de esta estimación, su capacidad para cumplir las obligaciones derivadas de dicho acuerdo marco.
Por otra parte, si no se indicara el valor o la cantidad máximos estimados a que se refiere tal acuerdo o si dicha indicación no tuviera carácter jurídicamente vinculante, el poder adjudicador podría no respetar esa cantidad máxima. En consecuencia, podría exigirse la responsabilidad contractual del adjudicatario por falta de ejecución del acuerdo marco si este no lograse suministrar las cantidades solicitadas por el poder adjudicador, aun cuando estas fuesen superiores a la cantidad máxima indicada en el anuncio de licitación”.
De igual manera, en la sentencia de 14 de julio de 2022 (asuntos C-274/21 y C-275/21) el TJUE señala lo siguiente:
“A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que, al celebrar un acuerdo marco, un poder adjudicador únicamente puede comprometerse hasta una determinada cantidad o un valor máximo de las obras, suministros o servicios de que se trate, de modo que, una vez alcanzado dicho límite, se agotarán los efectos de ese acuerdo.
Por tanto, (…), ningún otro contrato podrá adjudicarse legalmente en virtud del artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2014/24 sobre la base de un acuerdo marco del que se ha sobrepasado dicho límite y que, por lo tanto, queda privado de efectos, salvo si dicha adjudicación no modifica sustancialmente este último, en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24
Por consiguiente, (…) el artículo 33, apartado 3, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un poder adjudicador no puede seguir basándose, para adjudicar un nuevo contrato, en un acuerdo marco cuya cantidad o valor máximo de las obras, suministros o servicios de que se trate hayan sido ya alcanzados, a menos que la adjudicación de dicho contrato no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco, como prevé el artículo 72, apartado 1, letra e), de dicha Directiva”.
Por lo tanto, conforme a lo expuesto, un poder adjudicador no podrá seguir basándose, para adjudicar un nuevo contrato, en un acuerdo marco cuya cantidad o valor máximo de las obras, suministros o servicios de que se trate hayan sido ya alcanzados, a menos que la adjudicación de dicho contrato no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco.
Así, al contrario de lo que se venía considerando hasta el momento, el valor máximo estimado de un acuerdo marco, calculado conforme al 101.13 de la LCSP, operará como límite cuyo exceso determinará la extinción por cumplimiento del acuerdo marco, circunstancia que se producirá igualmente si se alcanza su duración máxima.
Asimismo, el TJUE admite una excepción por la cual cabe suscribir contratos basados aun superando el valor estimado inicialmente para el acuerdo marco: que la adjudicación de dicho contrato basado no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco. La JCCPE admite la posibilidad de que posibilidad de que, cuando el valor estimado del conjunto de los contratos basados en un acuerdo marco vaya a superar el valor estimado del acuerdo marco, se efectué la modificación de éste para dar cobertura a nuevos contratos basados, siempre que se esté ante alguno de los supuestos del artículo 205 de la LCSP.
La posibilidad de modificar los acuerdos marco está prevista expresamente en el artículo 222 de la LCSP conforme a las reglas generales de modificación de los contratos, con unas especialidades respecto a los precios unitarios resultantes, así como sobre la posibilidad de sustitución de los bienes adjudicados y sobre la inclusión de nuevos bienes del tipo adjudicado o similares.
En relación con lo expuesto, la JCCPE añade en su Informe 21/14 establece que el límite de los contratos basados a celebrar conforme al mismo será el de su valor estimado máximo con independencia de que se supere o no se alcance la cantidad a suministrar prevista inicialmente y, además, aun cuando no se alcance el valor máximo estimado previsto en el acuerdo marco, este quedará extinguido una vez alcanzadas las prestaciones previstas y, cumplidas éstas, no podrán adjudicarse nuevos contratos basados a menos que la adjudicación de éstos no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco.
