La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de marzo de 2026 (C-210/24, AESTE) delimita el uso de mejoras salariales como criterio de adjudicación en la contratación pública. El Tribunal admite su utilización solo cuando exista una vinculación real con la calidad del servicio.
Miriam Santiago – Consultor jurídico – Asuntos Públicos – KALAMAN CONSULTING, SL
La reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de marzo de 2026, dictada en el asunto C-210/24 (AESTE c. Ayuntamiento de Ortuella), constituye un pronunciamiento de referencia en el debate sobre la utilización de mejoras salariales como criterios de adjudicación en los contratos públicos y, más concretamente, de aquellos cuyo objeto se refiera a servicios de carácter social. El caso, planteado por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco, cuestionaba la legalidad de un criterio que otorgaba hasta 40 puntos por incrementos salariales sobre el convenio sectorial, aplicable al personal adscrito a la ejecución del contrato.
Se trata de una cuestión que no emerge de manera aislada. Desde hace años, la doctrina administrativa viene advirtiendo que la contratación pública no puede convertirse en un mecanismo para imponer condiciones laborales ajenas al objeto del contrato o que excedan de las previsiones de los convenios colectivos. La libertad de empresa, la igualdad de trato y la libre competencia actúan como límites estructurales frente a la tentación de utilizar la licitación como un atajo para regular de forma indirecta el mercado laboral. Esta preocupación aparece también en la propia Directiva 2014/24, cuyo considerando 97 recuerda que «la condición de que exista un vínculo con el objeto del contrato excluye los criterios y condiciones relativos a la política general de responsabilidad corporativa, lo cual no puede considerarse como un factor que caracterice el proceso específico de producción o prestación de las obras, suministros o servicios adquiridos».
La jurisprudencia reciente ha reforzado esta idea permitiendo a la Administración valorar las mejoras salariales como criterio de adjudicación, pero únicamente cuando exista una relación directa, verificable y proporcionada con la calidad de la prestación. No se trata de premiar políticas laborales en abstracto, sino de evaluar si una retribución superior puede traducirse en un mejor servicio. La sentencia del TJUE se inscribe precisamente en esta lógica, recordando que los criterios sociales son legítimos, pero solo en la medida en que se mantengan anclados al objeto contractual y no desborden el marco propio de la contratación pública. En este sentido, el Tribunal subraya que los criterios deben permitir «una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato».
A este respecto, la sentencia profundiza precisamente en esta exigencia de conexión material entre el incremento salarial y la calidad del servicio. El TJUE recuerda que los criterios de adjudicación deben permitir una evaluación comparativa real del rendimiento de las ofertas y no pueden basarse en expectativas genéricas o en presunciones abstractas sobre los efectos positivos de una mayor retribución. La mejora salarial, por sí sola, no constituye un indicador automático de calidad, sino que debe acreditarse cómo incide en aspectos concretos de la prestación, como la estabilidad del personal, la reducción de la rotación, la continuidad del servicio o la especialización técnica requerida para atender a colectivos vulnerables.
A través de este enfoque, el Tribunal examina con especial atención la proporcionalidad del criterio impugnado, afirmando que la atribución de hasta cuarenta puntos por incrementos salariales puede convertir este elemento en decisivo, desplazando el peso de otros factores directamente vinculados al objeto del contrato. El riesgo es evidente, puesto que un criterio concebido para incentivar la calidad puede terminar operando como un filtro económico que favorezca a operadores con mayor capacidad financiera, restringiendo la competencia efectiva y alterando el equilibrio entre precio y calidad que exige la Directiva 2014/24. Así, la sentencia subraya que la proporcionalidad no se satisface con la mera voluntariedad del incremento, sino que exige un análisis sustantivo de sus efectos sobre la competencia y sobre la igualdad de trato entre licitadores, especialmente en relación con las pymes.
A ello se suma un elemento especialmente delicado como lo es la posible incidencia del citado criterio en el derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo 28 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Tribunal recoge expresamente la preocupación del órgano remitente, señalando que esta exigencia «podría tener como consecuencia excluir del ámbito de aplicación de un convenio vigente al personal encargado de ejecutar ese contrato» y que «podría crear desigualdades salariales entre los trabajadores de una misma empresa que desempeñasen tareas idénticas». Ello podría desembocar en diferencias retributivas internas difícilmente justificables y, en última instancia, en una suerte de negociación colectiva paralela, condicionada por la lógica competitiva de la licitación más que por la autonomía real de las partes implicadas.
La sentencia del TJUE, en definitiva, no cuestiona la legitimidad de los criterios sociales en la contratación pública, pero sí delimita con claridad su alcance. La mejora salarial puede ser un criterio válido, pero solo cuando se justifique de manera rigurosa su vinculación con la calidad del servicio, se diseñe de forma proporcionada y no interfiera en ámbitos que pertenecen a la esfera propia del Derecho laboral. El fallo del TJUE reafirma así una idea fundamental «los requisitos que afecten a las condiciones básicas de trabajo […] deben seguir situándose en el nivel establecido por la legislación nacional o por convenios colectivos». De esta forma, la contratación pública puede incorporar objetivos sociales, pero no puede convertirse en un instrumento para reordenar el mercado laboral por vías indirectas ni para alterar el equilibrio entre las partes en la negociación colectiva.
En este sentido, la sentencia C-210/24 no supone un retroceso en la integración de consideraciones sociales en la contratación pública, sino que pone de manifiesto la exigencia de que los poderes adjudicadores fundamenten con rigor la elección de criterios salariales, acrediten su impacto real en la calidad del servicio y eviten que su diseño genere distorsiones competitivas o interferencias en la autonomía colectiva. La dimensión social de la contratación pública sigue siendo legítima y necesaria, pero debe ejercerse dentro de los límites que garantizan la seguridad jurídica, la igualdad de trato y el respeto a la normativa laboral vigente. Solo así la contratación pública podrá cumplir su función estratégica sin desnaturalizar su esencia ni invadir ámbitos que corresponden a otros instrumentos del ordenamiento jurídico.
En el mismo sentido se pronuncia en la Resolución 531/2023, donde concluye que la causa no puede ser formulada en abstracto, sino que debe existir una verdadera discriminación que impida al recurrente, efectivamente, presentar oferta. En la citada resolución se inadmite el recurso porque la entidad recurrente no demuestra de qué manera la no división en lotes o determinados criterios le impidieron efectivamente la participación.
Este mismo criterio es seguido también por los tribunales de contratos de ámbito regional. El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, en su Resolución 13/2025, insiste en argumentar los motivos que impiden la presentación de oferta para poder ostentar legitimación:
“A pesar de que, entre los motivos de impugnación del referido criterio, alude la recurrente a que restringe injustificadamente la participación y afecta a la libre concurrencia, la invocación se ha realizado de forma generalista haciendo referencia en todo momento a “los licitadores” desde un punto de vista abstracto, o con manifestaciones genéricas tales como que “favorece injustificadamente a licitadores con contratos previos en este ámbito” o “excluye a nuevas empresas o pequeñas y medianas empresas que podrían aportar propuestas igualmente competitivas”. El recurso no contiene ninguna concreción para acreditar en qué medida el referido criterio le supone discriminación o le ha impedido concurrir a la licitación, ya que como se ha expresado en párrafos precedentes, nos encontramos ante un criterio de adjudicación y no de solvencia”.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en su Resolución 486/2025, al exponer la jurisprudencia del Tribunal Supremo, concluye que:
“(…) la legitimación (…) equivale a la titularidad de una posición de ventaja o de una utilidad por parte de quien ejercita la pretensión que se materializaría, de prosperar ésta, en la obtención de un beneficio de índole material, jurídico o moral o en la evitación de un perjuicio, con tal de que la obtención del beneficio o evitación del perjuicio sea cierta y no meramente hipotética o eventual”.
Resuelve el Tribunal con la inadmisión del recurso interpuesto, argumentando que:
“(…) no ha expuesto ni justificado ninguna circunstancia concreta que le haya impedido presentar su oferta dentro del procedimiento de licitación. (…) Por tanto, al no argumentar ni demostrar que la redacción de los pliegos, las condiciones de la convocatoria o cualquier otro aspecto del procedimiento le hayan supuesto una restricción efectiva o discriminatoria, no puede considerarse que exista un perjuicio directo ni un interés legítimo afectado que justifique la interposición del recurso, pues no impide a la recurrente presentar oferta al procedimiento”.
Sin embargo, no toda la doctrina se alinea en el “no” rotundo a la legitimación de la recurrente que no presenta oferta. El TACRC, en su Resolución 1538/2021, reconoce legitimación a quien no es licitador, ya que se combate que el pliego presenta una especificación técnica que, según se argumenta, solo puede cumplir un operador, restringiendo la concurrencia. En este escenario, el hecho de no haber ofertado deja de ser un mero capricho para pasar a ser una causa justificada.
Concluyendo, quizá la clave está en no centrarse en si el recurrente es o no licitador, sino en profundizar en la causa de interposición del recurso, en demostrar que la cláusula impugnada altera realmente la igualdad competitiva o impide presentar una oferta conforme a Derecho. La doctrina ha construido sobre esta base una idea sólida sobre la legitimación del no licitador, basada en la pericia argumental del recurrente, a fin de evitar la “acción popular”.
